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关于政府管理中公共责任问题的思考         ★★★ 【字体:
关于政府管理中公共责任问题的思考
作者:杨媚    文章来源:《当代教育》2007年№1    点击数:5061    更新时间:2007-8-2

贵州大学     杨 媚
广东中山大学 刘淑春 

    [摘 要]文章从国家、政府和公民的关系以及政府与私营企业的区别入手,结合当前世界各国尤其是西方发达国家愈演愈烈的新公共管理运动及其所倡导的“顾客之上”、“市场化”、“使用者付费制度”等理念,试图揭示这样一个观点:无视公私差异,企图将私人企业先进的管理理论和方法直接嫁接到政府部门的做法,在提高效率的同时必然导致政府及其行政人员公共责任意识淡化甚至丧失。这就要求我们在引进西方国家改革的具体做法时,重新认识新公共管理理论及其作用,结合我国的具体国情,找到目前我们迫切需要解决的问题,使我们的政府真正成为一个有责任心的政府。
  [关键词]公共责任;新公共管理运动; 顾客导向; 公共服务

Reflection on the Question of Public Responsibility in Government Administration

YANG Mei  LIU Shu-chun

Abstract:The article starts with the relation between country , government and citizen, and the difference between the government and private enterprise, In view of the new public management developed in many countries,especially the western countries and such ideas as  "customer driven" "marketization" , "the user pay " ,etc, it attempts to announce such a view: Ignoring the difference of the public and the private and applying the advanced management theory and method of individual enterprise directly to the government will cause the desalinization even the loss of public responsibility consciousness of the government and his administrative personnel while raising the efficiency. It requires that when we bring in the methods of western countries' reform, we must re-recognize the theory and function of the new public management,combine the concrete national conditions of our country, find our urgent problem to be solved at present , and make our government really become a conscientious government.
Key words:public responsibility; new public management; customer oriented; public service

一、新公共管理运动:政府的公共责任
  20世纪七八十年代以来,在西方国家中,政府组织面对着财政压力、传统官僚制的低效以及对公众的回应能力的降低等一系列问题,同时也面对全球化、知识经济的技术革新和公众需求多样化等诸多外部环境的挑战。为了提升国家的竞争能力,适应技术变革的要求,增强政府的合法性,政府及其公共部门自身进行了重大变革,形成了政府治理变革运动。这场运动已经不单是政府在管理内容和管理手段方面的小幅度变化,而是在整个社会层面所引起的政府职能与角色定位以及政府与公民社会之间关系的根本性变革。从这场“以市场为基础,政府企业化”的改革开始,在对传统公共行政批判的基础上,采用企业管理技术,强化服务和顾客导向,在政府体系内引入市场机制和竞争功能,以提高公共管理的经济、效率和效益,已逐渐成为一种国际化的政府改革潮流而备受推崇,这就是新公共管理运动或称为管理主义。
  毫无疑问,作为对传统公共行政的批判和反思,新公共管理具有许多值得肯定的创见。行政职能市场化,行政权力分散化,公共服务社区化,政府理念的企业化,都是这场运动高举的大旗。但从其根本意图来看,其实就是希望通过在政府及公共组织中引进私人企业的先进的管理技术和全新的管理理念,从而使政府组织和公营部门变得更富有生机和效率,对公众更有责任和回应性,更能适应不确定的、快速发展的外部环境的冲击和挑战。一些西方学者认为,它是面对市场失灵和政府失灵的新选择,是在政府干预市场失灵的政策导致政府失灵时找到的新出路。国内的许多学者也认为它反映了全球化、信息化和知识经济时代对政府管理所提出的新要求,对我国行政理论和改革实践产生了不可忽视的影响。
  然而,新公共管理绝不是完美无瑕的。随着各个国家在新公共管理理论指导下政府改革的进一步深化,它内在的矛盾和不足也逐渐暴露出来,对它的研究也日益深入。有学者就指出,由于来自不同学科的观点,却没有经过系统的梳理,导致了新公共管理在理论上的内在矛盾:承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性,赋予公务员公共精神却又以理性自利的经纪人假设为理论基础,主张政府掌舵却又极力推崇市场机制的作用,尊重公民主权却又倡导顾客导向。由于涉及的理论和实践领域过于广泛,笔者理论水平又十分有限,而且考虑到本文的主旨,在这里仅仅想谈一下新公共管理中一些涉及政府公共责任的具体措施。
  1.在公共服务领域引入市场机制,普遍的做法是实行合同出租,即在不扩大政府规模,不增加公共财政支出的情况下,政府通过投标者的竞争和履约行为,将原先的公共产品的生产权和提供权向私营企业、非盈利组织等机构转让,完成公共服务提供的“准市场化”,进而为改善公共服务提供质量,提高行政效率,增强行政能力。这样的确改变了传统政府作为公共产品和公共服务唯一提供者的状况,将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会,从而减轻政府负担,缩小政府规模,精简政府人员。这种做法在西方国家如英国、美国、法国、瑞典等国的行政改革中占有很大的比例。但我们必须清醒地认识到公共部门不同于私人企业,不能只考虑效率而忽视了政府更为重要的存在价值——公平和责任。政府行政部门是需要为公民谋求公共利益的公共机构,而私人企业是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。政府在保障平等、防止歧视等方面起着私营企业无法替代的作用。这种做法虽然有助于提高效率与效益,但却缩小了公共责任的范围。市场的基本价值是效率,企业追求的是效率背后的利润,政府尽管也追求效率,但在管理和提供服务时还要考虑作为公平的正义、公共利益、公民权利和公共责任等。
  2.使用者付费制度。政府以某种形式吸引私营部门参与基础建设或提供某项服务,在政府规制下,私营部门通过面向消费者的价格机制来实现投资回报,这样既借社会资源提高公共服务生产能力,又借价格机制显示真实的社会需求。但是,私营企业不是慈善机构,它投资公共服务的目的和它投资一般的生产一样,都是为了获得更多的利润。而且由于投资公共事业或多或少会得到政府提供的优惠政策,而且提供公共产品的垄断性更强,这样也许会使它们比从事一般生产获得的收益更多。从另一角度来讲,公民在获得公共产品的消费之前,就已经通过纳税的形式向政府支付了一定的费用,政府本应该为它的公民提供可能的管理和服务,再要求公民向提供服务的私营企业付费的做法是否合理是值得探讨的。如深圳市对公民收取日常垃圾处理费就曾引起了市民的质疑。说通过使用者付费制度能反映真实的社会需求,以达到社会资源的合理配置,我认为这种说法实在值得怀疑。比如对于某项公共服务,某个公民不购买很有可能并非因为他不需要,而是因为他根本支付不了它的费用。公共服务市场化本身就意味着增大资本的影响,必定会削弱政府对公共事务和经济的调节能力。莫尔就尖锐地指出:“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”
  3.倡导顾客导向。新公共管理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受服务的情况而提出顾客导向,要求政府在管理中将公民当作顾客,以顾客需求为中心,通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”,自由选择服务机构的机会,并定期征求公民对公共服务的满意程度,期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力,达到改善公共服务的目的。这种顾客至上的理念虽提供了回应性、多样化的服务,但却把公民降低为一般的消费者。“公民”和“顾客”是分属于两个领域内的概念,公民是社会契约的一部分,顾客是市场契约的一部分,顾客仅仅是公民的一部分,公民位居顾客之上。顾客各具特色的消费需求之间没有直接的矛盾和冲突,生产者可以满足不同的顾客需要,而公民对公共事务的需求往往处于矛盾的状态,每个公民个体在政府所提供的所有服务当中都有一种利害关系,国家和政府正是这些矛盾无法解决的产物。而且,政府难以协调满足顾客私利和促进公利之间的矛盾。政府及其公共管理作为整个社会的调节领域,其目标是实现和捍卫公共利益,解决公共问题。
二、构建中国政府的公共责任
  长期以来,我们为了提高综合国力,将经济建设始终放在政府工作的中心位置,再加上政府对社会采取的集中化社会管理体制,使我国的社会总体发展严重滞后于经济的发展水平,并积累了许多社会问题和矛盾。社会的自我管理和自我发展能力十分缺乏,作为“多中心主体”治理中的重要组成部分的社会中介组织或第三部门的作用尚未得到充分发挥,公民社会的发育仍显迟缓,还未能真正成为政府职能转移的载体,阻碍了政府行政改革的推进和整个社会的和谐健康发展。突出表现在我国社会结构的调整,如人口结构、就业结构、城乡结构、地区结构、阶级阶层结构的调整落后于经济结构的调整,我国教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会公共事业的发展滞后于经济的发展;社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面不足以抵御经济市场化和国际化的风险,社会应急系统不健全。
  而且,我国正处于体制转轨和社会转型时期,旧的社会资源分配体系,控制机制趋于解体,而新的体系和机制尚未完善并充分发挥作用,诱发和加剧了一系列新的问题,实际上我国已经进入了社会风险加剧的时期。这一切都使得政府社会管理的难度加大。党的十六届三中全会把社会主义市场经济条件下政府的职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面,将社会管理和公共服务明确定义为政府的主要职能。现阶段政府所承担的公共责任已经不仅仅是促进经济发展以提高人民的物质生活水平,更需要注重履行社会管理和社会服务职能。其中,所谓社会管理就是通过制定社会政策和法规,依法规范和管理社会组织、社会事务,化解社会矛盾,调节收入分配,维护社会公正,加强社会治安综合治理,保护生态环境等。我们还提出了建立服务型政府,由行政管制型政府向公共服务型政府转变,从权力政府向责任政府转变。

三、结语
  认识到我们现在也是转变政府职能的关键时期,就应该借鉴学习西方国家的市场化、民营化的先进经验,将政府的职能交给社会去承担,不但能够减轻政府的负担,还提高了行政管理的效率。这种做法实际上是无视我国公民社会的发展现状,没有充分认识到西方的公共管理市场化是在市民社会成熟、市场经济高度发达的基础上展开的,是强有力的社会自治力量和规范的市场机制对政府过度规制的一种回应。而我国目前正处于计划经济向市场经济转型的过程中,市场发育很不成熟,市场机制很不健全。无论是市场制度的约束力量,还是经济个体或者市场中介组织的自律能力都十分有限。市场化、民营化的结果不但没有解决任何问题,反而造成一些公共管理领域的真空地带,出现了公共服务的责任缺失问题(市场化中最常见的是公共服务的市场化)。因为市场化后,政府把提供公共服务的职能转包了出去,非政府机构承担了这些职能,在市场化机制下,这些机构都有盈利取向,为了追求利润最大化,它们可能会忽视公共责任和公共利益。而政府已经把公共职能转包出去了,所以也常常推卸责任。因此,我国在进行改革的过程中,要想成为公民心中有责任心的政府,就必须立足于我国的实际国情,真正解决好我们自己的问题。


参考文献:
[1] 赵红梅,李荣娟.试论新公共管理模式的局限性.湖北大学学报(哲社版),2002,(6).
[2] 中国行政管理课题组.加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告.中国行政管理,2005,(2).

 

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